大件運輸業的有效供給需要打破傳統行政壁壘，以切實推進適應多式聯運的政府體制改革，同時使債務處理過程成為深入推進行業特別是國企改革的動力，盡可能利用真正的公私合作模式糾正政府決策造成資源錯配的問題。

　　【財新網】(專欄作家 榮朝和)大件運輸發展與經濟新常態的關系

　　經過三十多年發展，我國的經濟增長方式已進入重大轉型期，宏觀上支持經濟長期增長的內外部條件已發生改變，從而決定了原有單純靠規模擴張、要素驅動的發展模式難以為繼，轉變經濟發展方式勢在必行。經濟發展在更高階段上只能以相對較低的速度增長，因此要擺脫“速度依賴癥”的困擾，避免加大刺激手段強行推高經濟，防止矛盾進一步積累與拖延、甚至引發一些難以控制的風險。經濟發展新常態的判斷已成為我們認識當下、規劃未來、推動發展的依據，必須認真研究經濟新常態需要何種交通運輸發展予以密切配合。

　　我國運輸業從上世紀90年代以來相繼抓住分稅制、應對東南亞和全球金融危機、保增長促內需、投資體制改革等政策調整機會，超常規地加快了各主要運輸方式基礎設施建設的步伐。“十五”期間全國完成交通投資2.2萬億元，超過新中國成立至“十五”前完成交通投資額的總和;“十一五”期間完成的交通投資則是“九五”和“十五”兩個五年投資額總和的兩倍;而“十二五”完成的交通投資額又為“十一五”的1.6倍，達12.5萬億元。這種發展機遇使得運輸建設原本一直落后于經濟增長的局面有了根本性改觀。

　　人們對這種超常規的交通投資增長開始是持謹慎態度的，普遍心態是認為經過個把五年計劃的超強投資就會回落到正常狀態，卻不料保增長任務長期化，交通成為各級政府強化投資的核心領域，結果超大規模交通投資也似乎變成了“常態”。而體制和規劃套路的慣性，竟一定程度上使人們在心態上把原本難得的超常規投資當成常規狀態，并希望保持這種投資態勢甚至繼續加碼。

　　但交通運輸與國民經濟和其他經濟部門一樣，繼續單純依靠高強度投入、大規模擴張是不可持續的，交通發展過度超前于經濟增長也是不可取的。因此，即便不出現經濟新常態，我國運輸業也有一個從之前的超常規發展回到常規發展狀態的要求，因為運輸業畢竟也需要遵循其行業發展規律和階段性，也有一系列支撐運輸領域正常運轉的技術經濟特征需要尊重。

　　這樣看來，經濟增長新常態對運輸業提出的要求其實是雙重的，需要大件運輸業先在一定程度上回到自身發展常態，也就是回到常規的資金注入水平，然后再以相對正常的經營狀態去應對經濟新常態提出的新要求。這兩個過程在實際運作中很可能是夾雜在一起，但它們各有自己的基本邏輯，因此需要清醒認識和認真對待。

　　運輸建設債務已累積巨大風險

　　一段時間以來，交通運輸領域似乎與新常態及供給側結構性改革無關，一些工作方向甚至給人以相悖的感覺。實際上，新常態與供給側改革對交通運輸領域也同樣重要，當然，去庫存、去產能、去杠桿、降成本和補短板等主要任務在交通運輸領域有其特殊要求。由于運輸業無形服務的生產與消費為同一過程，導致交通領域無庫存可去?？看笠幠２鸪煌ㄔO施減少過剩運輸能力，這在歐美國家曾經發生過，其損失之大，最好不要重蹈覆轍，而且交通在一定程度上超前發展并不為過。因此，政府不會像在煤炭、鋼鐵等行業那樣在運輸業強推去庫存和去產能措施。

　　但由于這些年交通建設一直被作為保增長、拉內需的重要領域，采取了以少量財政投資撬動大量債務資金擴大交通投資的思路，一直處于加杠桿狀態，交通債務也隨之越聚越多。例如鐵路、公路和城市軌道交通項目的最低資本金比例從原來的35%及以上降為2009年的25%，2015年又進一步調整為20%。由于交通建設中過度利用債務杠桿，導致負債還本付息壓力過重，甚至隱藏行業性系統風險。大規模交通建設改變了運輸業的面貌，成績巨大，但代價十分高昂，造成目前運輸成本高企，也包括了杠桿化導致的巨額財務成本。因此，交通領域供給側改革的首要與核心任務可歸結為去債務杠桿。

　　根據《2015年全國收費公路統計公報》，全國收費公路累計借債4.8萬億元，債務余額還有4.4萬億元，2011-2015年全國收費公路分別虧損323億元、566億元、661億元、1571億元和3187億元，收支缺口不斷擴大。由于鐵道部/中鐵總和地方政府的資本金中也包含相當比例的債務資金，因此新增債務一度占到若干年份鐵路建設資金的80-90%。中鐵總2016年上半年的債務余額已經上升到4.2萬億元，還本付息和經營虧損壓力巨大，每年需要由財政補貼的現金流缺口接近千億元。單一國企達到如此規模的債務和經營虧損，已成為令人驚悚的財政“黑洞”，且其財務惡化的趨勢仍在進一步加劇。

　　讓人擔心的還包括近期策劃的一些交通投融資改革思路，或推出的投融資辦法多數仍舊不是去杠桿而是加杠桿。例如若干已開始運作的產業發展基金，由于吸引不到真正的社會資本股權投資，只好靠發行本質上還是債務的優先股，這只會增加風險。近期臺灣高鐵的第二次財務危機，就是因為大量優先股債務本質“現形”造成資不抵債，其由于過度依賴借債導致屢遭重組的教訓應該汲取。日本政府當初利用極高融資杠桿進行高鐵建設，致使日本國鐵累積超GDP7%巨額惡性債務被迫民營化并出售資產，至今近30年還有相當債務余額需要處理也應成為重要警示。

　　一些年來，我們交通政策文件強調的多是發展建設的機遇期，更多著眼于抓住機遇加快發展，存在著忽視風險的傾向。供給側改革提出后，我國其他行業開始去杠桿，唯有運輸業卻還在加杠桿。從供給側結構改革視角看，更應該關注目前經濟和運輸發展都面臨著增長速度“換檔”、結構調整陣痛和前期刺激政策消化的“三期疊加”，需要認真化解多年來積累的深層次矛盾，也必須把挑戰、風險和危機可能考慮得更充分一些。

　　運輸業被賦予保增長的重任，但運輸業也有自身發展的規律，偏離趨勢線太多過遠，會有回歸的需要，弄不好會出現“斷崖式”調整。數年前就有學者論證過交通建設過度超前的危害，批評大量原本屬于中長期規劃的項目提前開工，造成交通設施能力過剩，投資效益差。運輸業的供給側改革核心任務應該是去杠桿和清理交通債務，需要承認已經造成大量的交通“壞賬”，并為其尋找合適的出路和買單人，盡快化解行業性系統風險，以避免其對行業自身的長期破壞并減輕對國民經濟特別是金融系統的不利影響。

　　某些省區的交通融資平臺和與鐵路有關國企已經出現過局部債務違約的事件，引起金融市場騷動，必須予以重視。財政等部門近期已印發了《地方政府一般債務預算管理辦法》、《地方政府專項債務預算管理辦法》等文件部署對地方政府債務的系統性治理，并處置已有債務，說明債務問題已經引起高度重視，希望相關措施的落實會對運輸業的良性發展產生必要的約束性影響。還必須注意從制度上解決廣義交通債務，包括建設債務和運營期虧損治理措施與當前宏觀交通投資政策指向之間存在的沖突，同時建立針對諸如鐵路等行業的有效債務約束體制和責任機制。

　　確立運輸業良性發展的新動力

　　經過近二十年超常規超強度建設，我國交通設施原本嚴重滯后的局面已經基本改觀，新的交通建設必須認真研究真正的短板在哪里，盡可能避免交通設施能力出現嚴重過剩的資源錯配，特別是要警惕決策脫離實際市場需求的大規模交通投資與供給。政府直接投資在一定條件下可以對交通建設起很大推動作用，但以超大規模政府投資保增長的做法本身難以持續，交通投資邊際收益下降甚至變為負值的情況已經出現，不但影響行業未來的可持續發展，也勢必拖累各級財政。因此，必須確立運輸業良性發展的新動力。

　　我國的交通建設已經越過原來由于基礎設施太少因而隨便安排項目也不會有大失誤的階段，因為任何一個新項目都已經處在競爭之中，替代性已普遍存在，由于運力過剩而投資失敗的風險也越來越大。目前需要防止以公益性說辭掩蓋有關規劃和投資的決策失誤，也要防止交通運輸公共部門跌入無限擴張、效率低下、官民矛盾升級和財政不堪重負的陷阱。在運輸業供給側結構改革中，有必要盡可能利用公私合作模式糾正政府決策偏離市場需求的問題，有效打破行業性行政壟斷，創造條件推進交通資源的市場化配置。

　　運輸業發展的階段轉換也體現在從主要關注設施建設，轉向更加關注社會發展、關注人類發展和有針對性的交通服務，這其中的可達性問題將變得越來越突出，為此甚至需要修正對交通規劃的傳統看法。并不是交通規劃層級越高就一定越重要。一般高層次交通規劃解決的是交通網絡的連通性與可靠性，地點或位置的可接近性的實現更多需要地方性的具體規劃解決，而行為主體的可抵達或可參與能力則更主要只能依靠個人參與決策。因此，必須重視交通規劃的多層次性，特別是要注重規劃重點的下移，以便更好地關注和改善影響到每個人具體出行行為的各個細節。

　　從這個角度看，運輸業供給側的真正短板目前除了西部和農村交通，還特別應該包括都市區交通。中國需要發展一系列特大和超大城市以緩解“北上廣深”的巨大壓力，而那些過去蔓延式擴張的大城市必須由軌道交通引領，轉型為具有高效率時空形態的大都市區。其中核心任務是構建支撐足夠規模職住平衡的軌道通勤體系，即高度重視都市區通勤鐵路的建設及沿線土地的綜合開發。相比于目前作用一般被夸大的城際鐵路，都市區通勤鐵路結合TOD開發模式是更優質也更迫切需要的運輸服務，它同樣可以發揮投資拉動作用，同時更容易采用PPP模式通過外部性內部化解決去杠桿和債務攀升問題。當然，構建結合TOD和PPP模式的都市區通勤鐵路體系，需要跨市域邊界的有效合作，也需要進一步改革以克服既有交通、城建、國土、環境等部門分割的弊端。

　　總之，經濟新常態和供給側結構性改革意味著必須轉變運輸業發展模式，不再主要靠大規模要素投入增加常規運輸能力，而是更多依靠新動能有效改善運輸服務供給水平。此前超常規的交通建設未能同時實現必要的體制機制改革，致使政府和行業信用被嚴重透支。運輸業的適度超前發展應以不致引發大規模惡性債務為合理邊界，大件運輸業供給側改革的核心問題是有效去除債務杠桿，消化前期刺激政策所累積的問題，并恢復運輸業財務良性。運輸業的有效供給需要打破傳統行政壁壘，以切實推進適應多式聯運的政府體制改革，同時使債務處理過程成為深入推進行業特別是國企改革的動力，盡可能利用真正的公私合作模式糾正政府決策造成資源錯配的問題。